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最高人民法院首次發布行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例

2018-11-01 16:01:20 中兆律師事務所 閱讀

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為進一步體現對規范性文件的司法監督,提升全國法院的辦案質量,最高人民法院近期從全國范圍擷選了行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例,于2018年10月30日上午10:00在最高人民法院全媒體發布廳召開新聞發布會,正式向社會公布。

該批典型案例具有較強的針對性和指導性,既強調了規范性文件“附帶性”審查的原則,也明確了附帶審查規范性文件的法律界限;既強調了規范性文件的合法性審查原則,也明確了規范性文件不存在違法情形時應當在判決理由中予以認可;既強調了規范性文件審查的有限性審查原則,也明確了對規范性文件附帶審查可采用征求制定機關意見等審查方式。



行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例


一、徐云英訴山東省五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷醫療費用案

(一)基本案情

徐云英的丈夫劉煥喜患肺癌晚期并發腦轉移,先后于2014年4月8日、2014年6月3日兩次入住淄博萬杰腫瘤醫院治療,2014年7月8日醫治無效去世。在淄博萬杰腫瘤醫院住院治療期間,產生醫療費用105014.48元。2014年7月21日,徐云英申請五蓮縣社會醫療保險事業處給予辦理新農合醫療費用報銷。五蓮縣社會醫療保險事業處于2015年1月12日作出《五蓮縣社會醫療保險事業處關于對申請人徐云英合作醫療報銷申請的書面答復》(以下簡稱《書面答復》),依據五蓮縣衛生局、五蓮縣財政局蓮衛字〔2014〕2號《2014年五蓮縣新型農村合作醫療管理工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第五條第二款的規定,認為劉煥喜就診的醫療機構不屬于政府舉辦的醫療機構,決定不予報銷。徐云英認為五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷所依據的政策規定不符合省、市相應政策規定的精神,侵犯其合法權益,為此向五蓮縣人民政府提出行政復議申請。五蓮縣人民政府認為五蓮縣社會醫療保險事業處的《書面答復》符合規定,于2015年4月13日作出蓮政復決字〔2015〕1號行政復議決定維持五蓮縣社會醫療保險事業處作出的《書面答復》。徐云英起訴請求人民法院撤銷五蓮縣社會醫療保險事業處作出的《書面答復》,同時,對五蓮縣社會醫療保險事業處所依據規范性文件的合法性進行審查。

(二)裁判結果

山東省日照市中級人民法院二審認為,案涉《實施辦法》第五條第二款規定“參合農民到市外就醫,必須到政府舉辦的公立醫療機構”,該款規定對行政相對人的權利作出了限縮性規定,不符合上位法規范性文件的相關規定,不能作為認定行政行為合法的依據,《書面答復》應予撤銷。對于徐云英的新型農村合作醫療費用依據上位規范性文件的規定應否報銷,需由五蓮縣社會醫療保險事業處重新審查并作出處理。據此,二審法院撤銷山東省五蓮縣人民法院一審判決;撤銷五蓮縣社會醫療保險事業處作出的《書面答復》;并責令五蓮縣社會醫療保險事業處于判決生效之日起60日內對徐云英的申請重新審查并作出處理。

(三)典型意義

修改后的行政訴訟法第五十三條增加了對規范性文件進行附帶審查的條款。規范性文件的制定應以上位法為依據,與上位法相沖突的條款不具有合法性,不能作為認定行政行為合法的依據。本案涉及到的上位依據包括:《山東省新型農村合作醫療定點醫療機構暫行管理規定》第十二條規定:“參合農民在山東省行政區域內非新農合定點醫療機構就醫的費用不得納入新農合基金補償。”山東省衛生廳、民政廳、財政廳、農業廳《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的實施意見》規定:“完善省內新農合定點醫療機構互認制度,凡經市級以上衛生行政部門確定并報省衛生行政部門備案的三級以上新農合定點醫療機構,在全省范圍內互認;統籌地區根據參合農民就醫流向,通過簽訂協議互認一、二級新農合定點醫療機構,享受當地規定的同級別新農合定點醫療機構補償比例。”《實施辦法》第五條第二款關于“參合農民到市外就醫,必須到政府舉辦的公立醫療機構”的規定,限縮了行政相對人選擇就醫的權利,不符合上位依據的相關規定,不能作為認定涉案行政行為合法的依據。


二、方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰一案

(一)基本案情

2015年1月,浙江省淳安縣公安局城區派出所(以下簡稱城區派出所)和淳安縣公安消防大隊(以下簡稱淳安消防大隊)曾多次對方才女經營的坐落于淳安縣千島湖鎮龍門路53弄11號出租房進行消防檢查。同年2月11日,城區派出所和淳安消防大隊再次對方才女的出租房進行消防檢查。同年2月13日,城區派出所向方才女發出責令限期改正通知書,責令其改正消防安全違法行為。同日,淳安消防大隊也向方才女發出責令限期改正通知書,其中認定的消防安全違法行為與淳安縣公安局認定的基本相同,并責令方才女于2015年3月11日前改正。3月13日,城區派出所和淳安消防大隊民警對涉案出租房進行復查,發現方才女對“四、五、六、七層缺少一部疏散樓梯,未按要求配置逃生用口罩、報警哨、手電筒、逃生繩等”違法行為未予改正。同年3月16日,城區派出所決定立案調查,次日,城區派出所民警向方才女告知擬處罰的事實、理由和依據。同日,淳安縣公安局作出淳公行罰決字[2015]第1-0001號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定),認定方才女的行為構成違反安全規定致使場所有發生安全事故危險的違法行為,根據《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)第三十九條的規定,對其決定行政拘留三日,并送淳安縣拘留所執行。方才女不服訴至法院請求撤銷被訴處罰決定,并對被訴處罰決定作出所依據的規范性文件,即行政程序中適用的《浙江省居住出租房屋消防安全要求》(以下簡稱《消防安全要求》)《關于解決消防監督執法工作若干問題的批復》(以下簡稱《消防執法問題批復》)和《關于居住出租房屋消防安全整治中若干問題的法律適用意見(試行)》(以下簡稱《消防安全法律適用意見》)合法性進行一并審查。 

(二)裁判理由

浙江省淳安縣人民法院一審認為,方才女的出租房屋雖被確定為征遷范圍,但其在征遷程序中仍用于出租,且出租房內未按要求配置逃生用口罩、報警哨、手電筒、逃生繩等消防設施。淳安縣公安局根據《消防安全要求》《消防執法問題批復》和《消防安全法律適用意見》的規定,認定方才女的行為構成違反安全規定致使場所有發生安全事故危險的違法事實清楚。《消防安全要求》《消防執法問題批復》和《消防安全法律適用意見》均屬于合法的規范性文件,淳安縣公安局在行政程序中應參照適用。據此,一審判決駁回方才女的訴訟請求。方才女不服提出上訴。杭州市中級人民法院二審認為,根據對《消防安全要求》《消防執法問題批復》和《消防安全法律適用意見》的審查,淳安縣公安局認定案涉居住出租房屋為《治安管理處罰法》第三十九條規定的“其他供社會公眾活動的場所”,定性準確。方才女提供的證據以及詢問筆錄均顯示其負責案涉出租房屋日常管理,系案涉出租房屋的經營管理人員,依法應對案涉出租經營的房屋消防安全承擔責任。方才女要求撤銷被訴處罰決定的訴訟請求不能成立,依法應予駁回。據此,二審判決駁回上訴,維持原判。

(三)典型意義

本案爭議的焦點在于,當事人申請附帶審查的《消防安全要求》《消防執法問題批復》和《消防安全法律適用意見》是否對《治安管理處罰法》第三十九條規定的“其他供社會公眾活動的場所”進行了擴大解釋。《治安管理處罰法》第三十九條適用的對象是“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經營管理人員”。本案中,人民法院通過對案涉規范性文件條文的審查,明確了對居住的出租房屋能否視為“其他供社會公眾活動的場所”這一法律適用問題。由于“其他供社會公眾活動的場所”為不確定法律概念,其內容與范圍并不固定。本案中,居住的出租房物理上將毗鄰的多幢、多間(套)房屋集中用于向不特定多數人出租,并且承租人具有較高的流動性,已與一般的居住房屋只關涉公民私人領域有質的區別,已經構成了與旅館類似的具有一定開放性的公共活動場所。對于此類場所的經營管理人員,在出租獲利的同時理應承擔更高的消防安全管理責任。因此,《消防安全要求》《消防執法問題批復》和《消防安全法律適用意見》所規定的內容并不與《治安管理處罰法》第三十九條之規定相抵觸。

三、袁西北訴江西省于都縣人民政府物價行政征收一案

(一)基本案情

袁西北的住房屬江西省于都縣中心城區規劃范圍。江西省于都縣人民政府(以下簡稱于都縣政府)委托于都縣自來水公司,根據袁西北戶從2010年2月1日起至2015年11月的自來水使用情況,征收了袁西北戶的污水處理費共計1273.2元。袁西北以于都縣政府對其征收污水處理費違法為由,訴至法院,請求于都縣政府全部退還已征收的污水處理費;依法對《于都縣城市污水處理費征收工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》)的合法性進行審查。

(二)裁判結果

江西省高級人民法院二審認為,《中華人民共和國水污染防治法》第四十四條第三款、第四款規定,城鎮污水集中處理設施的運營單位按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務,收取污水處理費用,保證污水集中處理設施的正常運行。城鎮污水集中處理設施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法,由國務院規定。國務院《城鎮排水與污水處理條例》第三十二條規定,排水單位和個人應當按照國家有關規定繳納污水處理費。中華人民共和國財政部、中華人民共和國國家發展和改革委員會《污水處理費征收使用管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第八條規定,向城鎮排水與污水處理設施排放污水、廢水的單位和個人應當繳納污水處理費。江西省發改委贛發改收費字[2010]135號《關于統一調整全省城市污水處理費征收標準的通知》及贛州市物價局贛市價費字[2010]15號《關于核定于都縣城市污水處理費征收標準的批復》確定的征收范圍均明確是“在城市污水集中處理規劃區范圍內向城市排污管網和污水集中處理設施排放達標污水的所有用水單位和個人”。但《實施方案》所確定的污水處理費征收范圍卻擴大至“于都縣中心城區規劃區范圍內所有使用城市供水的企業、單位和個人”,違反法律法規規章及上級行政機關規范性文件規定,不能作為于都縣政府征收袁西北污水處理費的合法性依據。在袁西北未向城市排污管網和污水集中處理設施排放污水的情況下,于都縣政府向其征收污水處理費沒有事實和法律依據,應予返還。故判決撤銷于都縣政府征收袁西北城市污水處理費的行為,責令于都縣政府于判決生效之日起三十日內向袁西北返還1273.2元污水處理費。此后,江西省高級人民法院向于都縣政府發送司法建議,建議其對涉案規范性文件的相關條款予以修改。

(三)典型意義

本案所涉及的污水處理費征收,根據法律法規的規定,其范圍由征收對象和征收對象實施的行為確定。征收對象為城市污水集中處理規劃區范圍所有用水單位和個人,且征收對象需實施向城市排污管網和污水集中處理設施排放污水的行為。但《實施方案》所確定的污水處理費征收范圍卻擴大至“于都縣中心城區規劃區范圍內所有使用城市供水的企業、單位和個人”,違反法律法規規章及上級行政機關規范性文件規定。在《管理辦法》第八條明確規定了征收范圍后,于都縣政府在其制定的規范性文件中擴大征收范圍沒有法律依據,應予修改。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百四十九條之規定,規范性文件不合法的,人民法院可以向規范性文件的制定機關提出司法建議。司法建議作為法律賦予人民法院的一項重要職責,是充分發揮審判職能的重要方式。人民法院在規范性文件附帶審查后向有關機關發出司法建議,可以促進執法質量、擴展審判效果。

四、 大昌三昶(上海)商貿有限公司訴北京市豐臺區食品藥品監督管理局行政處罰案

(一)案情介紹

2015年1月,劉振杰通過“12331”投訴北京市豐臺區豐臺北路79號華堂商場一層超市銷售的進口食品吉百利巧克力餅干中英文營養成分表數值不一致,要求進行調查,并提供了購物小票及涉案產品外包裝,產品外包裝顯示涉案產品的中國經銷商為大昌三昶(上海)商貿有限公司(以下簡稱大昌公司)。

2015年2月2日,北京市豐臺區食品藥品監督管理局(以下簡稱豐臺食藥局)對華糖洋華堂商業有限公司華堂商場豐臺北路店(以下簡稱華堂豐北路店)進行現場檢查,于2015年2月9日予以立案。2015年5月11日,豐臺食藥局作出(京豐)食藥監食罰[2015]270020號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定書)及責令改正通知書并送達華堂豐北路店。被訴處罰決定書認為華堂豐北路店經營上述食品營養成分表中的中英文數值不一致,不符合GB28050-2011《食品安全國家標準預包裝食品營養標簽通則》(以下簡稱《通則》)3.2的規定,屬于經營標簽標注不符合食品安全標準規定的行為,違反了原《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱原《食品安全法》)第四十二條第一款第九項的規定。依據原《食品安全法》第八十六條第一款第二項的規定,決定給予華堂豐北路店沒收違法所得153.6元,罰款8000元的行政處罰。

大昌公司認為《通則》3.2項違背了原《食品安全法》的立法目的,超越了食品安全的適用范圍以及食品安全的定義范疇。食品營養成分要求作為食品安全標準的內容僅僅涉及專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的要求。本案所涉產品為普通食品,因此《通則》并不適用于本案。同時被訴處罰決定書在事實認定、法律適用及處罰程序方面均違法,故請求法院撤銷豐臺食藥局作出的被訴處罰決定書,同時對《通則》3.2項附帶進行合法性審查。

(二)裁判結果

北京市豐臺區人民法院一審認為,《通則》的制定符合原《食品安全法》保障公眾身體健康的立法目的,并為現行有效的食品安全國家標準的內容之一,其3.2項與相關法律法規規章并不抵觸,豐臺食藥局作為被訴處罰決定書的依據并無不妥。豐臺食藥局以此作出的被訴處罰決定書認定事實清楚,證據充分,適用法律法規正確,程序合法,處罰適當。一審法院判決駁回了大昌公司的全部訴訟請求。大昌公司不服一審判決,持原訴理由上訴至二審法院,請求二審法院撤銷原判,支持其原訴請求或者將案件發回重審。北京市第二中級人民法院經審理認為,《通則》3.2項的規定與立法目的并不相悖,沒有違反上位法的規定,即《通則》3.2項的規定合法,且應當作為本案被訴處罰決定書的適用依據,且大昌公司的標簽標注行為構成了對《通則》3.2項的違反,被訴處罰決定書并無不當,二審維持了一審判決。

(三)典型意義

修改后的行政訴訟法第五十三條賦予了公民、法人或者其他組織對規范性文件請求附帶審查的權利。第六十四條規定人民法院經審查認為規范性文件不合法的,規范性文件不作為認定行政行為合法的依據,并向制定機關提出處理建議。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百四十九條規定,規范性文件不合法的,人民法院不作為認定行政行為合法的依據,并在裁判理由中予以闡明。本案中,案涉《通則》3.2項規定:預包裝食品營養標簽應使用中文。如同時使用外文標示的,其內容應當與中文相對應,外文字號不得大于中文字號。本案的裁判理由部分從立法目的、上位法的具體法律規定等角度詳細闡明了《通則》3.2項合法,應當在本案中作為法律依據予以適用的理由。二審法院更是將案件的爭議焦點固定在《通則》3.2項的法律適用方面,通過對《通則》3.2項合法性的確認、《通則》3.2項應作為本案的法律適用依據、大昌公司的行為構成對《通則》3.2項的違反這三個焦點問題的深入說理,有理有據的駁回了大昌公司的主張。通過這一案件中規范性文件的附帶審查,確保原《食品安全法》保障公眾食品安全和身體健康立法宗旨的進一步落實.

五、鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準案

(一)基本案情

鄭曉琴與其父母鄭福興、張菊香同戶,均系浙江省溫嶺市西城街道某村村民。1997年8月,鄭福興戶在個人建設用地補辦申請中將鄭曉琴列為在冊人口。2013年3月,鄭福興因拆遷復建提交個人建房用地申請時,在冊人口中無鄭曉琴。溫嶺市人民政府(以下簡稱溫嶺市政府)根據《溫嶺市個人建房用地管理辦法》(以下簡稱《用地管理辦法》)有關“申請個人建房用地的有效人口計算:(一)本戶在冊人口(不包括應遷出未遷出的人口)”,以及《溫嶺市工業城二期用地范圍房屋遷建補償安置辦法》(以下簡稱《安置補償辦法》)有關“有下列情形不計入安置人口:(一)……已經出嫁的婦女及其子女(含糧戶應遷未遷)只能在男方計算家庭人口”之規定,認為鄭曉琴雖系鄭福興之女,其戶口登記在鄭福興名下,但業已出嫁,屬于應遷未遷人口,遂于2014年7月確認鄭福興戶有效人口為2人,并審批同意鄭福興的個人建房用地申請。鄭曉琴不服訴至法院,請求判令撤銷溫嶺市政府的審批行為,并重新作出行政行為;附帶審查上述兩個規范性文件并確認不合法。

(二)裁判結果

浙江省臺州市黃巖區人民法院一審認為,鄭福興申請建造住宅用地的申報材料,雖由所在村委會統一上報,并經鄉(鎮)人民政府審核,溫嶺市政府作為批準機關,對申報材料的真實性、村集體討論通過并予以公布的程序合法性等仍負有審查職責。溫嶺市政府在作出被訴審批行為時,未對村委會上報的溫嶺市個人建房用地審批表中村委會的公布程序等相關事實進行認真審查,屬認定事實不清,證據不足,程序違法,應當予以撤銷。《用地管理辦法》與《補償安置辦法》系溫嶺市政府制定的規范性文件。該文件的相關規定,不適用于鄭曉琴。據此,判決撤銷溫嶺市政府2014年7月25日作出的溫政個許字(2014)585號《溫嶺市個人建房用地審批表》中同意鄭福興戶新建房屋的審批行為,責令溫嶺市政府在判決生效之日起六十日內對鄭福興戶的建房用地重新作出審批。鄭曉琴和溫嶺市政府不服均提起上訴。臺州市中級人民法院二審認為,《用地管理辦法》與《補償安置辦法》相關規定不作為認定被訴審批行為合法的依據,一審法院認為對鄭曉琴不適用的表述有所不當,予以指正。二審判決駁回上訴、維持原判。其后,人民法院向溫嶺市政府發送司法建議,該府及時啟動了相關規范性文件的修訂工作,并表示將加強規范性文件制定的審查工作。

(三)典型意義

修改后的行政訴訟法賦予公民、法人和其他組織在對行政行為提起訴訟時,認為所依據的規范性文件不合法時,可附帶請求法院審查該文件合法性的權利。本案中,溫嶺市政府制定的兩個涉案規范性文件,將“應遷出未遷出的人口”及“已經出嫁的婦女及其子女”排除在申請個人建房用地和安置人口之外,顯然與《中華人民共和國婦女權益保障法》等上位法規定精神不符。人民法院通過裁判,一方面維護了社會廣泛關注的“外嫁女”及其子女的合法權益,也促進了行政機關及時糾正錯誤,對于規范性文件的一并審查,從更大范圍內對“外嫁女”等群體的合法權益予以有力保護。


六、上海蘇華物業管理有限公司訴上海市住房和城鄉建設管理委員會物業服務資質行政許可案

(一)基本案情

2015年7月2日,原上海市住房保障和房屋管理局(以下簡稱原市房管局)受理上海蘇華物業管理有限公司(以下簡稱蘇華公司)向其提出的新設立物業服務企業資質核定申請,蘇華公司提交了其聘用的王子文等人具備專業管理資質和技術資質的證書,及蘇華公司為其繳納城鎮基本養老保險的證明。后原市房管局經調查發現,蘇華公司聘用的專職管理和技術人員于同年5月起作為蘇華公司員工繳納社會保險費用,但于次月即停止繳費。故原市房管局認定蘇華公司的申請不符合有關規定,繼而于同年7月9日作出不予批準決定。蘇華公司不服,于同年8月25日向中華人民共和國住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)申請行政復議。住建部于11月18日作出行政復議決定。蘇華公司不服提起行政訴訟,請求撤銷原市房管局2015年7月9日作出的《不予批準決定書》及住建部作出的建復決字[2015]454號《行政復議決定書》;對原上海市房屋土地資源管理局制定的滬房地資物[2007]69號《新設立物業資質通知》(以下簡稱《新設立物業資質通知》)進行附帶審查。

(二)裁判結果

上海市黃浦區人民法院一審認為,《物業管理條例》和《物業服務企業資質管理辦法》明確,國家對從事物業管理活動的企業實行資質管理制度,物業服務企業中從事物業管理的人員應當根據有關規定取得職業資格證書,且滿足相應的人數標準。為了更好地提供物業管理服務,物業管理人員除具備職業資質以外,還應當具備服務的穩定性。因此《物業服務企業資質管理辦法》中明確規定,物業服務企業中從事物業管理的專業人員應當是“專職”的管理和技術人員。原上海市房屋土地資源管理局作為物業服務企業資質的主管機關,根據上位法規定制定《新設立物業資質通知》,對《物業服務企業資質管理辦法》中專職人員的認定標準進行了解釋和細化規定,與《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)《物業管理條例》等法律、法規的規定不相沖突,制定主體、制定目的、制定過程符合規范,并無明顯違法情形。結合該通知第1條的規定和相關證據,蘇華公司聘用的相關專業人員社保繳納記錄僅持續一個月,顯然不符合物業服務企業中專業人員的專職性要求,進而不符專職人員的人數要求。據此,法院判決駁回蘇華公司的訴訟請求。蘇華公司不服上訴,二審駁回上訴,維持原判。

(三)典型意義

根據《行政許可法》的規定,法律法規已經設定行政許可的,下級行政機關可以依法通過制定規范性文件的方式明確許可所具備的條件。行政相對人對該規范性文件提起附帶審查的,法院圍繞該規范性文件與法律法規的規定是否存在沖突,制定主體、制定目的、制定過程是否符合規范,是否明顯違法等情形進行審查。規范性文件不存在違法情形的,應當在判決理由中予以認可,并在該案中進行適用。本案中,人民法院通過判決明確了國家對從事物業管理活動的企業實行資質管理的制度,物業服務企業中從事物業管理的人員應當根據有關規定取得職業資格證書,且滿足相應的人數標準。同時明確為了更好地提供物業管理服務,物業管理人員除具備職業資質以外,還應當具備服務的穩定性。原上海市房屋土地資源管理局作為物業服務企業資質的主管機關,根據上位法規定制定《新設立物業資質通知》,對《物業服務企業資質管理辦法》中專職人員的認定標準進行了解釋和細化規定,與《行政許可法》《物業管理條例》等法律法規的規定不相沖突。


七、孫桂花訴原浙江省環境保護廳環保行政許可案

(一)基本案情

2015年3月17日,原浙江省環境保護廳(以下簡稱原浙江省環保廳)向孫桂花所有的小型越野客車核發黃色機動車環保檢驗合格標志,有效期至2015年6月。同年11月12日,孫桂花起訴要求撤銷該標志,并對原中華人民和國環境保護部(以下簡稱原環保部)制定的《機動車環保檢驗合格標志管理規定》(環發[2009]87號)進行合法性審查。同年11月19日,孫桂花提交機動車排放鑒定申請,次日該車經排氣污染物檢測,結論為合格,原浙江省環保廳為其核發了綠色機動車環保檢驗合格標志。

(二)裁判結果

浙江省杭州市西湖區人民法院一審認為,原浙江省環保廳核發環保標志的職權來自《行政許可法》和《浙江省機動車排氣污染防治條例》,而非環發[2009]87號文件。孫桂花提出原浙江省環保廳依據該規范性文件增設標志管理的主張,不能成立。環發[2009]87號文件系由原環保部頒發,內容關于統一全國環保標志標準,其中對核發綠色或黃色環保標志明確了一些技術標準,并未違反上位法的規定,孫桂花提出其不合法的主張不能成立。案涉車輛屬于在國家環保部門發布的《環保達標車型公告》目錄中無記錄的車型,根據《浙江省機動車環保檢驗合格標志管理辦法》及環發[2009]87號文件,應按機動車注冊登記時間或采用技術鑒別方式核發環保標志。對行政相對人而言,核發黃色環保標志相較于綠色環保標志屬于不利的行政許可,將受到相關區域通行限制。事后,案涉車輛經技術鑒別,實際符合核發綠色環保標志的條件,原浙江省環保廳核發黃色環保標志與事實不符。且原浙江省環保廳未告知孫桂花也可采用技術鑒別方式核發,有違正當程序。因案涉標志已于2015年6月到期,原浙江省環保廳也于2015年11月就案涉車輛核發了綠色環保標志,判決撤銷被訴核發黃色環保標志的行為已無實際意義,遂判決確認違法。當事人均未上訴,一審判決發生法律效力。

(三)典型意義

人民法院在行政訴訟中對規范性文件附帶審查時應正確把握審查方式,必要時可以征求制定機關的意見。為防治大氣污染,全國各地逐步對黃標車進行治理淘汰,案涉機動車環保標志的核發及對原環保部制定的《機動車環保檢驗合格標志管理規定》進行的附帶審查,不僅關系到車主切身利益,同時也關系到大氣污染防治的民生大計。原環保部制定的《機動車環保檢驗合格標志管理規定》專業性和政策性較強,為更好地理解該文件的制定目的、依據及出臺背景等,法院向原環保部發函了解情況,原環保部復函詳細作了介紹。法院在聽取了訴訟雙方的主張及制定機關的意見,充分掌握信息后,作出審慎的審查結論。本案對合法的規范性文件予以適用,并對違反正當程序的環保標志核發行為確認違法,在保障行政相對人合法權益的同時,推動了環保標志的規范化管理。


八、成都金牌天使醫療科技有限責任公司訴四川省成都市科學技術局科技項目資助行政許可案

(一)基本案情

金牌天使醫療科技有限責任公司(以下簡稱金牌天使公司)就已獲得專利授權的霧霾治理機向四川省成都市科學技術局(以下簡稱成都市科技局)申報科技項目資助。2014年6月29日,成都市科技局根據其制定的規范性文件,認為金牌天使公司的申報中缺少審計后的財務報表和專項研發費用報表,對該申報作出退回修改的決定。金牌天使公司認為,其申報項目已成功申報四川省科技廳2015年科技支撐計劃重點新產品研發項目,應自然具備成都市戰略新興產品的申報和資助條件,故成都市科技局退回補充修改的理由不能成立。同時,其認為成都市科技局制定的規范性文件違法,故訴請法院對其予以審查,并確認成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行為違法。

(二)裁判結果

成都市高新技術產業開發區人民法院一審認為,金牌天使公司所訴的行政行為,是成都市科技局因金牌天使公司未完整提交申請所需材料而無法進入實質審查程序的一項告知行為,可視為一種程序性行政行為。本案行政程序尚未進入對金牌天使公司申請事項的實體認定階段,成都市科技局作出的審核告知行為并未產生是否給予金牌天使公司項目資助的法律后果,該程序性告知行為不屬于實體上的行政行為,沒有直接影響金牌天使公司的實體權益。同時,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條、第五十三條相關規定可知,當事人直接就規范性文件的審查向人民法院起訴不屬于行政訴訟受案范圍;行政訴訟對規范性文件的審查應當依附于案涉行政行為的審理而進行。因此,如果所訴行政行為不符合行政訴訟的受案范圍,同時提起規范性文件審查的請求也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中,金牌天使公司所訴審核告知退回修改的程序性行政行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍,故其請求審查并確認成都市科技局制定的相關規范性文件違法的訴請也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,遂裁定駁回金牌天使公司的起訴。金牌天使公司不服提出上訴,四川省成都市中級人民法院二審裁定駁回上訴,維持原裁定。

(三)典型意義

規范性文件附帶審查制度在促進公民權益保護、監督規范性文件的制定以及促進法治政府“科學立法”的進程具有積極的意義。在本案的審理中,人民法院明確,原告提起規范性文件的審查需符合“附帶性”的原則。首先,審查對象的附帶性,只有直接作為被訴行政行為依據的規范性文件才可能成為人民法院的審查對象;其次,審查模式的附帶性,即對規范性文件的審查只能在針對行政行為合法性審查中附帶提出;最后,審查結果的附帶性,人民法院對規范性文件的審查是為了確認訴爭行政行為的直接依據是否合法進而確認行政行為的合法性,經審查后確認該規范性文件不合法,處理方式為不作為認定行政行為合法的依據,并向規范性文件的制定機關提出處理建議,而不就規范性文件的合法性做單獨判定。本案中,由于被訴行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍,故原告一并提起要求確認被告制定的相關規范性文件違法的訴請也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。


九、毛愛梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮人民政府行政強制及行政賠償案

(一)基本案情

毛愛梅與其夫祝洪興系浙江省江山市賀村鎮生豬養殖戶。2015年5月31日,浙江省江山市賀村鎮人民政府(以下簡稱賀村鎮政府)與祝洪興簽訂《生豬養殖場關停退養協議》,約定祝洪興關停其生豬養殖場,不得在原址上再從事生豬養殖,徹底拆除占地374.3㎡的養殖設施,由鎮政府給予其10元/平方米獎勵。當日,賀村鎮政府對拆除養殖設施完成驗收,并于2015年7月23日將退養補助款3473元轉賬支付至祝洪興個人賬戶。2015年8月30日,賀村鎮政府發現祝洪興夫婦存在恢復生豬養殖的行為,向其發送《責令關停退養通知書》,責令其于當日無償關停退養,并拆除欄舍。2015年9月1日上午,賀村鎮政府發現仍存在生豬養殖情形,遂于當日下午組織對養豬場建筑進行強制拆除。祝洪興夫婦因對賀村鎮政府實施的強制拆除行為不服,提起行政訴訟,請求法院確認賀村鎮政府的強制拆除行為違法,賠償其各項損失408230元,并申請對江山市人民政府《關于深入推進生豬養殖污染整治和規范管理的通知》(江政辦發[2014]29號)進行附帶審查。

(二)裁判結果

浙江省衢州市柯城區人民法院一審認為,祝洪興與賀村鎮政府簽訂的《生豬養殖場關停退養協議》中僅就拆除養殖場設施約定雙方義務,并未就養豬場建筑的拆除進行約定,且隨后雙方義務均已履行完畢,故賀村鎮政府在2015年9月1日實施的強制拆除行為并非履行協議內容。賀村鎮政府在實施強制拆除過程中,未依照行政強制法的規定履行催告、告知、作出強制執行決定書等程序,屬程序違法。但祝洪興所主張的損失或非合法財產、或與強制拆除行為之間缺乏因果關系,不符合國家賠償法等相關法律法規規定的賠償情形,故不予賠償。另,祝洪興請求一并審查的江政辦發[2014]29號規范性文件,經其當庭明確系認為該文件第三條第三款不合法,而該條款內容系對生豬退養相關補助的政策規定,非本案賀村鎮政府實施強制拆除行為的法律依據,故決定不予審查。判決后,雙方均未上訴。

(三)典型意義

本案再次明確了規范性文件附帶審查制度中審查對象的附帶性,即作為被訴行政行為依據的規范性文件才可能成為人民法院的審查對象。如果規范性文件不是行政機關實施行政行為的法律依據,那么人民法院將不予審查。以促進經濟社會轉型升級為核心目標開展的“三改一拆”“五水共治”等活動,是貫徹黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的重要體現。對于嚴重影響生態環境的生豬養殖業開展整治提升,是生態文明建設的重要環節,環保部門和鄉鎮政府在其中發揮著主要作用。人民法院在審理此類行政案件中,一方面要依法審查行政主體的職權依據、法律依據和執法程序,對強制拆除等行為應嚴格審查其合法性;另一方面對于涉及賠償的內容要依照國家賠償法以及《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》等法律、司法解釋中“合法權益”、直接損失、行為與損失之間因果關系等要素進行嚴格審查。本案中規范性文件并非行政行為作出依據,人民法院根據行政訴訟法的規定不予審查,明確了可以附帶審查的規范性文件的法律界限。




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